Губернатор и местное самоуправление

Вот уже четыре года действует федеральный закон "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Практически дословно воспроизводящий хорошо работающую на Западе Европейскую Хартию о местном самоуправлении, этот закон, тем не менее, не разрешил проблемы, возникающие во взаимоотношениях государственной власти - в лице региональных правительств - с властями муниципальными. Вопрос продолжает оставаться весьма острым, режущим по живому миллионы россиян, поставленных перед необходимостью испытывать на себе все издержки нетерпеливого реформаторства.

Едва ли в России есть область или республика, где в полной мере были бы осуществлены прописанные в упомянутом Законе принципы. Пожалуй, самым непреодолимым, самым сложным в осуществлении оказался даже не какой бы то ни было из принципов федерального закона, а уже сама конституционная установка, лежащая в его основе: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (Конституция Российской Федерации, ст.12). Непреодолимым - в сознании, веками привыкшем, что вертикаль российской власти пронизывает все стороны жизни страны, все её этажи: от Кремля до самого крохотного хуторка. А тут вдруг - законодательно зафиксированный обрыв вертикали: областная власть - ещё государственная, а городская, районная, поселковая и сельская - уже нет. Как же, спрашивается, теперь управлять областью, краем, республикой? И, вообще, как прикажете это понимать?

Важно отметить, что подобные вопросы возникли не только у представителей региональной власти, лишившихся, благодаря закону о местном самоуправлении, привычных рычагов, но и у огромного большинства представителей власти местной, оказавшихся в одночасье наедине со множеством проблем, дотоле решавшихся в режиме исполнения исходящих сверху указаний, обеспеченных, кстати, в прежней модели управления ресурсами вышестоящих органов. Закон ликвидировал само понятие "вышестоящий" по вопросам, касающимся самых насущных сторон повседневной жизни: содержания и использования жилищного фонда, содержания и организации школ, детских садов и яслей, землепользования, вывоза мусора, снабжения населения водой и топливом, охраны общественного порядка, обеспечения соблюдения санитарных норм, транспортного обслуживания… Словом, за благоустройство людей муниципальная власть теперь отвечает перед самими людьми, лишившись как поддержки "сверху", так и возможности кивать в случае чего на "верх": дескать, "не обеспечили - что я могу поделать?"

Хорошо ещё, если "муниципальная" означает "городская". Ведь "город" достаточно развит от прежних времён - чтобы обеспечить жителей работой, чтобы можно было собрать достаточно налогов, чтобы ремонтировать дороги, водопровод и канализацию, чтобы горели фонари на улицах - одним словом, чтобы был определенный запас прочности при резком переходе к самообеспечению местной жизни. Но беда в том, что таких городов в России - один, максимум, два-три на область. Остальные, не говоря уже о посёлках и сельской местности, не в состоянии обойтись собственными силами. Так строилась - планировалась - советская система освоения территорий: в центре получше, на периферии попроще. Неравномерно, централизованно.

При таких стартовых условиях большинство городов и районов оказались на деле в ещё большей зависимости от областной власти, чем прежде: ведь именно она по-прежнему распределяет средства на местные нужды, но ответственность за их удовлетворение теперь полностью лежит на муниципальных властях. Между последними наметилось и всё больше нарастает расслоение. Мэры развитых крупных городов, выступающих донорами областных бюджетов, стали обнаруживать в отношении губернаторов “норов”, используя при этом весь арсенал риторики об автономии местного самоуправления (благо Конституция и Закон дают для этого все основания). Главы же несамодостаточных муниципальных образований вынуждены брать сторону губернатора, выступающего как бы гарантом внутриобластной территориальной справедливости. Этим руководителям муниципальных образований не до высоких понятий о формировании гражданского общества на базе европейских принципов местного самоуправления - им бы к первому сентября крыши на школах залатать, да зарплату медсёстрам и врачам "в области выбить", да найти деньги на ремонт дорог, связывающих райцентр с сёлами, да хорошо бы ещё, чтобы по этим дорогам хоть раз в день автобус обернулся, не поломавшись.

Получается, что сами представители местной власти оказались по вопросу о принципах её организации в полярных лагерях. Одним независимость от госвласти даёт перспективу развития, а вместе с ней и перспективу собственного роста, другим - умножение забот и … ностальгии по прежним временам. Очевидно такое расслоение в зависимости от места жительства характерно не только для власть предержащих - оно неизбежно вовлекает в свой расклад самих жителей. Не случайно: чем дальше от областного центра, тем консервативнее симпатии избирателей - им сегодня трудно радоваться, что они - "единственный источник власти", их гораздо сильнее привлекает быть объектом власти - такой, которая обеспечила бы работу работоспособным, а остальным - заботу и защиту, хотя бы в части самого необходимого.

Конечно, реальная картина взаимоотношений областной и местных властей сложнее и многокрасочней, но лежащий в её основе рисунок можно всё-таки очертить при помощи следующих главных линий. Институт местного самоуправления, сконструированный на основе западноевропейских образцов, оказался недостаточно приспособленным к реалиям российской жизни 90-х и вместо того, чтобы ускорить становление гражданского общества, привёл к фактически повсеместной потере управления на областном уровне, к усилению конфликтности в отношениях между региональными и муниципальными властями, к расслоению региональных сообществ по территориальному признаку. Такой промежуточный итог реформы местного самоуправления в России заметно усилил общий эффект социально-имущественного расслоения общества, наблюдаемый в результате так называемых рыночных реформ.

Подобное положение дел, когда несовершенство законов уводит от достижения столь необходимого сегодня России общественного согласия, требует от людей, избранных во власть, политической воли, направленной на появление и укрепление реальных механизмов управления - механизмов, способных консолидировать общество на основе как традиционных для России ценностей, так и с учётом мирового, в том числе и западноевропейского опыта.

Применительно к системе местного самоуправления мне представляется разумным, в ожидании совершенствования его законодательной базы, создание регионального Совета глав местных органов власти, одной из функций которого стало бы управление специальным фондом, предназначенным для финансовой поддержки муниципальных образований. Чтобы не губернатор на основе принятой сегодня системы дотаций и субвенций (прямо скажем, дающей широкий простор для произвола) делил областные трансферты по городам и районам, а сами представители местных властей решали между собой, как и на каком основании распределять средства на обустройство муниципальных сообществ.

Такой Совет мог бы осуществлять и другие функции, главной направленностью которых должно быть достижение большего согласия регионального сообщества, рост межрайонной кооперации, эффективно развивающей областное хозяйство в целом. Мне представляется, что удачным местом для испытания подобной модели управления могла бы стать Московская область. Я вижу несколько предпосылок, делающих Подмосковье особенно предрасположенным для появления и успешной работы своего рода палаты областного парламента, сформированной по территориальному признаку.

Во-первых, в Московской области нет крупнейших (свыше полумиллиона населения) городов, которые во многих субъектах федерации, в лице их "столиц", резко выделяются среди остальных муниципальных образований - и своим потенциалом, и своими задачами развития. С другой стороны, в Подмосковье - полтора десятка крупных (свыше ста тысяч населения) городов, отдаленных зачастую на сотни километров друг от друга и уже поэтому не предрасположенных к совместному лоббированию тех или иных совместных интересов. Уникальное для России количество равновеликих крупных и средних муниципальных образований делает более вероятным как раз поиск территориального согласия, нежели перекос всех решений Совета глав местной власти в пользу постоянной “могучей кучки”.

Во-вторых, именно близость такого гиганта, как Москва, делает потребность в хозяйственной кооперации "субъектов" Московской области особенно актуальной - ведь договоры со столичными предприятиями и фирмами разобщают подмосковные регионы, делают их "отдельно взятыми" придатками московской экономики. Это тем более обидно, что по своему совокупному потенциалу Московская область мало уступает столице - чего, к сожалению не скажешь о реализации этого потенциала.

В-третьих, и это, на мой взгляд, очень важное обстоятельство, кадровые ресурсы Подмосковья по уровню своего развития позволяют рассчитывать на эффективный, цивилизованный стиль работы предлагаемого Совета руководителей муниципальных образований.

Я не исключаю, что в ходе работы такого совета будут найдены и другие его функции, будет уточняться его статус, место в структуре областной власти. Это совершенно не означает принижение роли областного правительства или областной думы - у них дел непочатый край. Работы - повседневной и кропотливой - в Подмосковье хватит всем и надолго. Напротив, появление властного органа территориального согласия сможет гармонизировать систему принятия управленческих решений, сделать её более направленной на достижение жизненно необходимого нам согласования интересов различных территорий и населяющих их людей. Наших людей.

Губернатор Московской области
Герой Советского Союза
Б. В. Громов